作者： 吴雪晴 （单位：中共江苏省委党工作办公室） 来源：镇江市人大网站
人民代表大会制度，是我国的根本政治制度，是具有中国特色的政权组织形式。在建立和完善、巩固人民代表大会制度的过程中，作为中共第一代中央领导集体的重要成员，周恩来做了不懈努力，为创建人民代表大会制度，实行人民代表大会制度，守护人民代表大会制度，进行了艰苦的理论探索与工作实践，为我国人民代表大会制度的建设作出了重要贡献。
一、人民代表大会制度的积极提倡者
中华人民共和国成立后不久，就在我国实行了人民代表大会制度。人民代表大会制度是根据民主集中制的原则，通过民主选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家做主的一种政权组织形式。它是中国共产党长期进行人民政权建设的经验总结，符合中国国情，与我国的人民民主专政的国家性质相适应，是社会主义民主的根本标志，也是社会主义中国最显著的重要特征。
以1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议召开为标志，我国开始正式实行人民代表大会制度，而在酝酿、筹建人民代表大会制度的过程中，周恩来作为中国共产党第一代领导集体的重要成员，为这个制度的建立在理论上勇敢探索，行动上积极推动，是我国人民代表大会制度建立的积极倡导者。
（一）周恩来对新中国将要实行的人民代表大会制度进行了理论上的探索和阐述。
对于新中国采取什么样的政权组织形式，中国共产党早在抗日战争时期就进行了探索，毛泽东在延安发表的《新民主主义论》中，第一次提出了人民代表大会制度的问题。周恩来曾长期在国民党统治区生活和战斗，土地革命战争时期多年在上海做地下工作，抗日战争时期和解放战争初期在国民党统治区率领中共代表团与国民党政府谈判。在此期间，周恩来广泛接触社会各届人士，了解社会民情，对国民党统治下的政治黑暗和政权腐败有着较深的体会，也对旧中国的政体所存在的问题有着深刻的认识。因此，他对新中国将要实行的国体和政体曾进行过长时间的思考与探索。针对人民是国家的主人，人民的权利必须由政府予以保障，周恩来在与国民党政府谈判过程中，多次要求国民党政府应保障全国人民享受一切民主国家在平时应享受之自由。针对国民党的一党专政，周恩来代表中共提议召开有各党派参加的自由普选的国民大会，制定宪法，并依据宪法成立正式的民主联合的国民政府。
1949年夏，在全国解放战争即将取得全面胜利，中国共产党筹备召开人民政治协商会议建立新中国时，周恩来对将来要建立的政权组织，提出了许多设想。虽然当时国内局势还没有立即召开人民代表大会的条件，只能通过各党派、各阶层推选代表召开政治协商会议的形式来组建新政权，但周恩来始终认为人民代表大会制度是新中国最合适的政权组织形式。他提出：“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度，它完全不同于旧民主的议会制度，而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。但是也不完全同于苏联制度……从人民选举代表、召开人民代表大会、选举人民政府直到由人民政府在人民代表大会闭会期间行使国家政权的这一整个过程，都是行使国家政权的民主集中的过程，而行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府。”①
对于人民代表大会制度中的人民代表大会的产生、权力、作用以及行使权力的方法、人民代表的作用等问题，周恩来也作了深入的思考，这体现在他为政协会议起草《共同纲领》的过程中。在他最早为《共同纲领》拟就的提纲中，将制定宪法的权力归于人民代表大会。在其后撰写的《共同纲领》的草案初稿中，周恩来认为人民代表大会制度“应由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务。人民对其所选举的政府人员，有遇事监督和随时撤换之权。这个制度是既民主的又集中的。”②在由周恩来起草、最后由中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中，他的关于通过人民代表大会制度来实现人民主权的重要思想，得到了充分的体现。作为新中国建立初期临时宪法性质的《共同纲领》规定：人民代表大会制度是新中国的基本政治制度，是我国人民民主专政的组织形式。
（二）周恩来为人民代表大会制度的实行作了大量的工作。
新中国建立后，周恩来担任政务院总理，主持政府工作。在中国共产党的领导下，经过全国人民的努力，历经多年战争破坏，全国解放时经济凋敝、物价飞涨的社会状况得到彻底改变。只经过短短的三年，国民经济就得到恢复。从1953年起，国家开始了大规模的经济建设。与此同时，中共中央也考虑改变新中国建立初期以全国政协代行全国人民代表大会职权的体制，正式实行人民代表大会制度。
1952年12月24日，周恩来代表中共中央向全国政协常委会提出了定期召开全国人大和地方各级人大会议的建议。周恩来指出，我国经济恢复时期已经结束，即将进入大规模的有计划经济建设时期，为了适应这一时期的国家任务，就必须根据共同纲领的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，进一步巩固人民民主，以便充分发挥人民群众参加国家建设的积极性。会议一致通过了周恩来的建议。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。
周恩来为实行人民代表大会制度做了大量的筹备工件。他早在1949年组织筹备人民政协会议的工作中，就开始为以后人民代表大会的召开积累实践经验。第一届全国人民代表大会第一次会议的一项重要议程是通过《中华人民共和国宪法》这个国家的根本大法。作为宪法起草委员会的成员，周恩来此前起草过《共同纲领》，有着丰富的实践经验，这次积极参加宪法草案的起草和修改工作，并和董必武一起同宪法起草委员会中的非中共委员共同研究宪法草案，对宪法草案提出许多修改意见。
筹备实行人民代表大会制度的另一项工作是要首先选举人民代表，周恩来亲自担任了选举法起草委员会的主席。他多次主持选举法起草委员会会议，研究起草、修改选举法草案。当周恩来将选举法草案修改稿送毛泽东审阅并报告在修改过程中的一些争议时，毛泽东批示同意周恩来的意见，并认可了选举法的内容。在周恩来等人的努力下，《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》在中央人民政府第22次会议上得到通过。此后，周恩来又参与领导了全国及地方人民代表大会代表的选举工作。周恩来和毛泽东、刘少奇、朱德、陈云等中央领导人还带头参加了北京西单区中南海选区的选举区人民代表的投票，并被北京市人代会选为全国人民代表大会代表。周恩来还对成功召开第一届全国人民代表大会第一次会议，提出了指导意见、做了大量的具体工作。
二、人民代表大会制度的忠实实行者
1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》等法律，选举产生了国家领导人。经毛泽东主席提名，会议决定周恩来为国务院总理。以这次会议为标志，人民代表大会制度在中国正式实行。
人民代表大会制度为我国宪法和法律所规定，是我国的根本政治制度、我国人民政权的组织形式。周恩来作为国务院总理，我国政权中的中央人民政府的主要负责人，一贯以来带头遵守宪法和法律，忠实实行并不断完善人民代表大会制度。
按照我国宪法和法律的规定，国家行政机关由人民代表大会产生，并对其负责，受它监督。在全国人大一届一次会议上，周恩来就提出通过国家权力机构监督政府活动的思想。他提出“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都有监督我们财政收支的权力和责任。我们希望各位代表监督政府工作人员并同政府工作人员合作来反对浪费资金的现象，反对机构庞大的现象，反对违反财政制度的现象，反对不爱护国家财产、不严格节约和不努力增加资金积累的现象，反对偷税漏税和盗窃国家资财的行为，反对贪污的行为。”③
周恩来从1954年至1976年他担任国务院总理的近22年中，共经历了四届人大、11次大会，他根据法律的有关规定和人民代表大会的会议议程，共向人大会议六次作政府工作报告，分别为一届全国人大二次（共召开五次会议）、二届全国人大二次（共召开四次会议）、三届全国人大一次（共召开一次会议）、四届四次人大一次（共召开一次会议）。另外周恩来还向全国人大常委会报告工作共16次。在这些政府工作报告中，周恩来履行职责，报告工作，接受人民代表的监督。他还多次就政府的专项工作向全国人大及其常委会作报告或发言。如他在兼任外交部长期间，就中国和邻国的边界问题向人大会议作报告，就国际形势和我国的外交政策等作发言。周恩来曾就政府与人大常委会的关系问题提出：一方面，国务院认为在执行过程中值得向人大常委会报告的重大事情，就随时报告；另一方面，人大常委会认为需要国务院本身或者部委报告的，可以提出来，由国务院或其部委来报告。从政府方面来说，愿意多向人大常委会作些报告，经常听到这种好的意见，积极性的建议。我们实行人民代表大会制度，这也是一种改进。周恩来这一尊重宪法和法律、执行宪法和法律，实行人民代表大会制度的行为，充分体现了周恩来以法治国的法治思想，在我国法制还不够健全、法治思想还不够普及的上个世纪五六十年代，特别难能可贵。
坚持扩大人民民主，坚决保障人民群众当家做主的权利，是周恩来在实行人民代表大会制度中始终坚持的一个重要方面。早在新中国建立前筹备人民政协会议期间，周恩来曾设想在我国“实行无男女、民族、阶级、信仰、财产、教育、居住期限等差别的亦即普遍的、平等地、直接的、秘密投票的选举制度”。④这是周恩来关于人民代表选举的理想方式。新中国建立之后，由于我们的一些实际情况和条件不具备，周恩来的这一设想不能够完全实行，但他仍表示：“比如人民代表大会代表，我们现在还不是普遍实行直接的、秘密的选举，全国的经济和文化水平还没有发展到具备这样的条件。但是我们可以从另外一些方面来扩大民主”。⑤为此，1956年7月，周恩来提出了进一步扩大民主的几个办法：1、使人民代表经常去接触人民；2、将人代会上人民代表的发言都公开发表出来；3、进一步扩大人民代表对政府工作的监督检查。周恩来充分肯定了当年召开的全国人大会议的一个举措，即把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的，部分对的甚至错的都发表出来。周恩来认为这就在人民中间揭露了政府工作的缺点。他强调“我们不怕揭露，即使揭露错了一点也不要紧，有则改之，无则加勉，这有好处。”“这就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。”
周恩来还十分重视人民代表所提出的议案。在全国人大一届一次会议上，全国人大代表对政府工作共提出39件提案，周恩来责成国务院有关部门抓紧办理。在一年之后召开的全国人大一届二次会议上，周恩来向大会作了《关于全国人民代表大会第一次会议提案办理情形的书面报告》。此后，他继续坚持这样做。周恩来认为，代表经过讨论产生一些提案、意见和建议，可以使各方面的力量都能够调动起来，推动和改进政府工作。为此，他要求国务院专门成立一个小组，专门督促检查代表提案处理情况；各部门对于代表提案应当随时处理，随时答复。周恩来这一重视人民代表提案的举措一直被保持下来，我国的各级政府部门至今仍然设有负责督促检查人民代表提案办理情况的机构。
三、人民代表大会制度的坚定守护者
我国的人民代表大会制度自1954年全面确立以来到1966年，经历了一个曲折发展阶段。1954年到1957年上半年的三年中，人民代表大会制度全面确立，人大工作活跃。1957年反右斗争后，全国人大和人大常委会一度不能按时召开会议，人大工作受到影响，这是同当时国家的政治局势密切关联的。周恩来作为国务院的总理，在这样的局势面前，总是尽可能地按照国家法律的规定，尊重人大和人大常委会的职权。
1966年“文化大革命”开始后，我国的人民代表大会制度遭受了严重破坏。1966年7月7日，第三届全国人大常委会召开第23次会议。这次会议没有经过讨论，就通过决定：三届全国人大二次会议改期召开，具体日期另行决定。自此，在长达八年零六个月的时间内，全国人大及其常委会没有举行过一次会议，国务院也难以正常工作，地方人大及其人民委员会被“临时权力机构”革命委员会所取代，公、检、法机关被砸烂，全国处于动乱之中。
对于这场“文化大革命”，周恩来的处境十分为难。为顾全大局，他忍辱负重，废寝忘食的工作，努力减少国家的损失。在对人民代表大会停止活动的问题上，周恩来身处的环境和当时的局势，是无力也不能公开抵制的，但他仍尽力采取一些措施，从另一个侧面，坚定地守护人民代表大会制度。
（一）在混乱局势下保护全国人大的领导人和部分全国人大代表。
1966年的夏季，红卫兵运动席卷全国，各种“造反”组织大搞批斗、抄家，大批领导干部、知识分子和民主人士受到冲击。8月29日，著名民主人士、全国人大常委会委员章士钊家被抄查。30日，毛泽东在章士钊给他的信上批示：“送总理酌处，应当予以保护。”早已对乱批斗、乱抄家不满的周恩来立刻行动，严厉批评了有关人员，责令当即送回抄走的全部书籍，并派人前往保护章宅。与此同时，周恩来列出了一份应予保护的干部名单。名单中点名保护的宋庆龄、郭沫若等12人中，基本上为全国人大的副委员长、人大常委会委员或全国人大代表。在明确要保护的有关部门负责人名单中，周恩来将人大副委员长、人大常委作为第一类要保护的对象。⑥此后，周恩来多次就保护人大代表中的知名人士作出指示。在保护华罗庚的批示中，明确提出华罗庚不适合去“五七”干校或迁外地，“最好以人大常委的身份留他住京，试验他主张的数学统筹方法。⑦
在整个“文化大革命”时期，周恩来在极端困难的局势下，仍尽力保护了一批全国人大常委会的负责人和全国人大代表，为以后人大重新恢复活动保存了骨干力量，这是周恩来在特殊时期对我国人民代表大会制度的坚守。
（二）努力恢复人民代表大会制度，筹备召开四届全国人大。
在“文化大革命”的后期，国内的局势稍有稳定，周恩来即为重新恢复人民代表大会制度做了大量的工作。1973年9月12日，根据毛泽东的意见，周恩来主持中央政治局会议讨论四届全国人大的准备工作，决定发出关于召开四届人大会议的通知。周恩来亲自担任了政府工作报告起草小组组长。⑧这时，由于过度的操劳和不断地遭遇到
“四人帮”的折磨，两年前就已诊断患有癌症的周恩来的病情愈加严重。周恩来一面在进行手术治疗的同时，一面排除”四人帮“的干扰，为四届全国人大会议的召开呕心沥血。他受毛泽东的委托，主持决定四届人大的人事安排，修改审定政府工作报告。周恩来亲自拟出四届人大常委会委员长、副委员长和国务院副总理名单方案，并抱病前往长沙向毛泽东汇报商定。1975年1月13日，周恩来抱病出席四届全国人大会议，并向大会作政府工作报告，重申了他在三届全国人大会议上提出的我国国民经济发展的“两步设想”和实现“四个现代化”的宏伟目标。
四届全国人大的召开和新一届国家领导班子的确定，标志着被“文化大革命”中断多年的人民代表大会制度的重新恢复。虽然由于党内的极左思潮和“四人帮”的干扰破坏，四届全国人大所起的作用是有限的，但周恩来为守护我国人民代表大会制度所做的不懈努力，在我国人民代表大会制度发展历史上占有重要的地位，将永载史册。